在环境法实施中充分开发引导性资源

　　环境法实施要坚持全面而辩证的法治取向,注重推进的多样性和互动化,在统一的引导性资源和压制性资源范畴内发展和创新更丰富的手段,积极探索社会主义法治建设在精神和价值层面的本质规定性,确保环境法实施不断取得预期成效

　　□　张莽

　　引导性资源是相对于压制性资源而言的,按照有关学者研究,引导性资源是法律所内含的理想目标、价值追求、道德伦理、公序良俗、利益分配和人性化管理等内在感召力,是法律实施的内在基础,也是法律实施的更高境界；而压制性资源则主要表现为系统的强制、惩戒以及警察、法庭和监狱等外在暴力力量。新修订的《中华人民共和国环境保护法》颁布以来,社会各界非常关注环境法实施的实践基础和资源保障问题。我们不能苛望有一部万能法,应当按照环境法中行政机制、市场机制、社会机制的功能优势,积极探索环境法实践中“强制性”规制和“非强制性”调整的联动机制,发挥引导性资源在环境法实施中的影响力。

　　立法

　　应确立整体性思维,赋予引导性资源更加丰富的实践意义。法律制定是法律实施的首要前提,在立法中配置好法律实施的引导性资源,不仅契合“软法”与“硬法”的融贯性需要,而且把压制性资源厚植在社会成员的积极支持和自愿遵从上。就环境法而言,法律实施要加强精神、物质、工作方法等引导性资源的开发和供给,发挥环境立法对引导性资源的应用优势。

　　首先,立法理念要凸显绿色发展的理想目标、价值选择和道德伦理。当代我国社会主义核心价值体系坚持以人为本,通过实现责任和利益的统一、继承和创新的统一、规范和理想的统一,从中华民族的道德历史土壤出发,创造性吸收外来文明的优秀成果,形成了核心价值观对社会成员的高度凝聚力,是法律法规得以普遍遵守的坚强维系力量。这些传统、借鉴和创新,用最基本、最具体以及最符合公民道德水平和需要的规范来引导人们,激发人们“绿水青山就是金山银山”的集体意识和生态情感,是环境立法的基本准则,也是引导性资源在价值多元化时代积累与发展的根本所在。

　　其次,立法内容要突出个体意识,满足社会成员正当的环境权益要求。社会成员的利益期待,是引导他们自觉遵守法律的重要保障。这就要求把引导性资源的开发任务落实到每个具体人利益的维护上,寻找人心所向的“最大公约数”,推动环境法律规范不断转化为社会群体意识和人们的自觉行动。

　　再次,立法要尽量符合社会成员在长期生产生活中遵循的习惯行为方式,这些行为习惯是人们在特定历史背景下结成的公序良俗,是保障环境法实施的重要引导性资源。我国环境行政规范性文件,经常有“地方政府或部门可结合实际制定实施细则”的补充规定,这并不是立法粗疏,而是对地方风俗、民族习惯以及行业特点的重视和尊重,有利于保障法律有效实施。同时,要强调立法的开放性、协调性,使广大社会成员在内容丰富的集体参与中形成共同的价值和理想信念,在情理渗透、知行统一中滋养引导性资源的土壤。

　　执法

　　应树立公平正义理念,增强引导性资源的公信效用。公平正义是严格执法的核心价值追求,要想确保环境法公正的最终实现,就要在法律实施及其资源分配中植入倡导性、可选择性、可协调性权利义务规定,以争取广泛的社会认同和理解。设置倡导性规定,要把重点放在实施正向激励措施上,通过宣传、组织、财政、税制、金融等多管齐下的措施,为全社会环境执法提供支持。环境执法应当充分运用这类引导性资源来凝聚民心,最大限度地获得社会的积极拥护。

　　设置可选择性规定,要遵守法律发展和建设规律,严格选择边界,决不能陷入“选择性执法”。一方面,各种激励性保障措施要稳定和持续地执行,特别是生态环境保护的成功经验总结,不可随意更改,保证社会公众有制度的稳定感；另一方面,政府要不断创造和积累公信力资源,信守承诺,全面切实地承担法定的职责和义务。设置可协调性规定,应以多元为基础,采取灵活多样的执法方式,为保障多元化社会主体的基本权利奠定坚实基础。这对环境法的普遍遵守具有重要意义。可协调性规定强调公平,其运行过程实际上是平等的利益主体通过交流沟通创造共同利益和个人利益,尊重双方已达成的协调规范。此外,可协调性规定追求共识,以一定的共识为基础,创造新的共识,是维护协作、创造公平和提升共赢的重要保障机制。

　　守法

　　应建立完善全民守法机制,实现引导性资源的自我更新。党的十八届四中全会指出:“人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。”环境法实施要紧紧围绕上述目标,根据环境法律法规大部分(其中保障公众参与的法律法规是绝大部分)是由行政机关具体职能活动来实施的特点,建立健全以依法行使权力、积极履行义务为核心,以引导性资源的抚育、管理保护和适应为依托的环境法治全民守法机制,增强全民守法的权利感、责任感和自信心。一是加大引导性资源的抚育力度。各级领导干部是感召群众、带动群众的重要力量,要带头学习和实践环境法。政法机关人员应坚持“谁执法谁普法”原则,增强“四个意识”特别是核心意识和看齐意识,维护好社会公平正义的最后一道防线。学校是普及环境法的重要阵地,应把环境法治教育的内容渗透到学校的教育教学中。社会各界特别是法学界知名人士是研究和引导环境法律意识形态工作的重要力量,应积极为环境法治全民参与机制建设贡献智慧和力量。二是加强引导性资源的治理保护。公众参与要想以一种价值理念转变为一种社会实践,还需要一系列与之相关的法律制度予以确认、调整和推动,主要包括环境法典的编纂,环境管理体制的转型升级,政府环境责任追究制度的完善,环境体系支撑性法律制度的构建,环境司法的外部监督机制。治理、保护引导性资源应从关键领域入手,坚持创新发展理念,运用综合方法开展法律制度检验。三是着力推动引导性资源的自我更新。各级政府作为环境保护的第一责任主体,应充分利用引导性资源的内在精神力量和逐渐衍生出的守法范式,立足于环境保护新形势,严格履行责任,促进引导性资源“优胜劣汰”、自我更新。当前政府落实守法责任,应认真贯彻落实以新《环境保护法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《水污染防治行动计划》《大气污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》为主要内容的法规政策。

　　习近平总书记指出,实践是法律的基础,法律要随着实践发展而发展。环境法实施要坚持全面而辩证的法治取向,注重推进的多样性和互动化,在统一的引导性资源和压制性资源范畴内发展和创新更丰富的手段,积极探索社会主义法治建设在精神和价值层面的本质规定性,确保环境法实施不断取得预期成效。 

(作者单位:武汉大学法学院)